PNRR

L’impatto della pandemia di Covid 19 sul mercato delle telecomunicazioni globale ha accelerato il verificarsi dei grandi cambiamenti, frutto della rivoluzione tecnologica, che condizioneranno la transizione digitale nei prossimi anni. Anche in Italia gli operatori del settore hanno saputo far fronte al repentino aumento della domanda di connettività, continuando a fornire servizi considerati essenziali e destinati ad essere implementati in pianta stabile in numerose attività produttive e non più legati alla nicchia di una perenne sperimentazione.

Gli effetti della pandemia coincidono quindi, seppur parzialmente, con un periodo di grande trasformazione su vasta scala, che ha investito la filiera delle telco da alcuni anni e che si avvia ad una repentina accelerazione per venire incontro alle richieste dei consumatori. Sin dalla pubblicazione della Strategia Europea di connettività del 2015 è apparso chiaro che gli obiettivi di una connessione di almeno 100 Mbps potenziabili, la cui accessibilità dovrebbe essere garantita a tutti i cittadini indipendentemente dalle diverse aree geografiche, avrebbero fatto spazio al traguardo ben più ragguardevole della gigabit society da raggiungere secondo le previsioni della Commissione entro il 2030. L’Italia d’altro canto forte dei 12 miliardi di risorse pubbliche e private previste per la propria strategia nazionale punta ad anticipare di 4 anni gli obiettivi più ambiziosi includendoli nel crono programma dell’ormai arcinoto PNRR.

E’ evidente che un simile cambio di paradigma richiesto dalle mutate circostanze porti ad una accelerazione dal punto di vista tecnologico che non può che ripercuotersi sull’asseto degli operatori chiamati ad attuare in concreto le previsioni del programma. Non più quindi FTTC (fibra sino all’armadio) ormai un punto di partenza più che di arrivo ma, ove possibile, largo alla ben più performante FTTH che, nel rispetto del principio cardine di neutralità tecnologica, rappresenterà il mezzo più idoneo per raggiungere e cablare le unità abitative. Ad oggi se il passaggio alle connessioni FTTC risulta secondi i dati AgCom ormai in stato avanzato, con un numero di 9,6 milioni di attivazioni rispetto ai 5 milioni di Adsl, è assodato che una pluralità di fattori tra cui l’ indisponibilità materiale di una rete passiva in fibra ottica sino agli immobili e la mancanza di incentivi alla migrazione, ostacolano il passaggio ai collegamenti FTTH, concentrati principalmente nelle aree nere e fermi a 2.1 milioni.

Anche la cornice normativa comunitaria è stata aggiornata con l’emanazione del nuovo codice europeo delle comunicazioni elettroniche, non ancora recepito dall’Italia, che innovando il quadro di riferimento individua chiaramente nella promozione degli investimenti per le nuove reti a banda ultra-larga l’obiettivo da raggiungere con modalità di intervento complementari e quindi non necessariamente antitetiche. Gli accordi di co-investimento e la presenza di un operatore wholesale only, attivo quindi nel solo mercato all’ingrosso, possono solo apparentemente porsi in aperta contraddizione tra loro. Dopo un faticoso processo di armonizzazione e liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni, l’Unione Europea ha ampliato i suoi orizzonti facendo proprio il concetto di better regulation, che mira ad una transizione ordinata verso l’applicazione del solo diritto della concorrenza in quei mercati ritenuti ab initio impossibilitati a sfuggire alle maglie della regolazione di settore, per la loro natura intrinsecamente anticompetitiva, eredità irrisolta dei grandi monopolisti pubblici del novecento.

Oggi dopo trent’anni di dottrina Open network, incentrata sul significativo potere di mercato degli incumbent, soggetti a specifiche misure correttive per rimuovere gli ostacoli alla concorrenza e favorire l’attività degli operatori alternativi, la Commissione ha compreso i limiti di una rigida applicazione della service and access based competition, un modello che pur avendo limitato i comportamenti anticompetitivi degli ex monopolisti nel mercato dei servizi all’ingrosso e al dettaglio, ha per lo più ignorato lo sviluppo delle nuove reti a banda ultralarga, in nome di una lotta all’integrazione verticale che oggi appare più come il risultato di una soluzione compromissoria, che come un punto di arrivo per una policy di lungo periodo. Puntando sull’unica rete degli incumbent si è disincentivata la concorrenza infrastrutturale e di conseguenza le reti alternative a quella del monopolista, costretto dai regolatori ad offrire i suoi prodotti all’ingrosso a condizioni favorevoli alle imprese concorrenti.

In tal modo il modello scelto dall’Unione Europea è caduto in un limbo apparentemente senza via d’uscita: mentre il gestore della rete operava nei mercati a valle in competizione con gli OLO, a cui doveva comunque garantire l’accesso all’infrastruttura all’ingrosso, l’ex monopolista veniva investito anche dell’onere di sviluppare le nuove reti a banda ultra-larga con risorse proprie. In assenza di aiuti di stato, ritenuti impraticabili per la natura stessa dell’impresa verticalmente integrata e in mancanza di alternative come operatori common carrier, attivi nel solo mercato wholesale, il modello del ladder of investment ha riguardato solo quei segmenti di infrastruttura di rete facilmente duplicabili per gli operatori alternativi, mentre l’ultimo miglio in rame, più precisamente il tratto che dall’armadio arriva sino alle singole unità immobiliari, è rimasto nelle medesime condizioni con tutti i difetti che ne derivano in termini di efficienza, qualità del servizio e oneri di manutenzione.

Ad un possibile oligopolio tra più gestori di rete si è preferito il mantenimento di un monopolio naturale, che ha comportato un brusco calo degli investimenti, spesso esacerbato dalle difficoltà economiche degli incumbent, su cui grava un fardello del debito di notevole entità. Anche i rimedi proposti dalla Commissione Europea come la separazione funzionale e l’adozione di un modello di equivalence, parità di trattamento e la non discriminazione, non hanno sortito gli effetti sperati sul fronte dello sviluppo delle nuove reti pur in presenza di un impatto positivo sulla competitività dei mercati regolamentati. Preso atto dei ritardi che hanno contraddistinto la diffusione della banda larga e ultra-larga in Italia ed Europa, dal 2013, con un cambio di paradigma, la Commissione ha affinato gli strumenti giuridici per recuperare il gap rispetto ad altri competitor come gli Stati Uniti, nei quali la concorrenza infrastrutturale (facility based competition) è da sempre diffusa e da i suoi frutti. La nuova cornice normativa calata nel contesto Italiano mette in risalto l’ulteriore grande differenza che intercorre tra il nostro paese e gli altri Stati membri in termini di condizioni di partenza. È noto che in Italia lo sviluppo di infrastrutture alternative, come le reti via cavo, che in altri mercati nazionali consentono di assicurare servizi comparabili alla banda ultra-larga con la tecnologia Docsis, ha visto frapporsi numerosi ostacoli sin dall’inizio degli anni 90’. In principio fu una legge del 1992, in occasione del primo grande riassetto delle telecomunicazioni, che ne attribuì la costruzione in regime di monopolio allo Stato, ma il tutto divenne lettera morta in assenza del regolamento attuativo.

Ci proverà 4 anni più tardi Ernesto Pascale con il ben più celebre Progetto Socrate della STET, anch’esso tuttavia vittima di veti incrociati e destinato ad un drammatico fallimento, ragione per cui del suo ideatore oggi ci rimangono soltanto le brillanti intuizioni. Il muro del SIC recentemente scardinato e il drammatico livello di corporativismo che ha circondato il tema della convergenza tra internet e radiotelevisione in Italia ha fatto il resto, favorendo una visione già all’epoca obsoleta a compartimenti stagni. Il dilemma sul futuro della rete ha quindi riguardato in modo pressoché esclusivo Telecom Italia e la sua corposa infrastruttura in rame. Sarebbe pleonastico soffermarsi sui tentativi di separazione e scorporo che si sono susseguiti dal piano Rovati all’ultimo, non formalizzato, del 2018 che ha preceduto il progetto di Fibercop. Gli ostacoli legati in larga parte all’indebitamento dell’incumbent più regolamentato d’Europa, oggetto di due leveraged buyout che ne hanno per lunghi anni irrimediabilmente ipotecato le prospettive di crescita, sono apparsi insormontabili. Per colmare il divario accumulato rispetto agli altri paesi dell’Unione e raggiungere gli obiettivi dell’Agenda digitale Europea, anche in Italia si è quindi affermata la figura dell’operatore wholesale, attivo nei soli mercati all’ingrosso e incaricato dell’attuazione della strategia per la banda ultralarga con un sistema di bandi ad evidenza pubblica approvato dalla Commissione e in origine previsto per le sole zone c.d. bianche o a fallimento di mercato. In seguito, nel rispetto della normativa comunitaria sugli aiuti di Stato, il piano ha abbracciato anche le aree grigie con l’obiettivo di raggiungere una velocità di connessione pari ad almeno 100 Mbit/s innalzabili sino ad un Gigabit, impossibile da garantire in assenza di investimenti specifici dell’ex monopolista nell’arco di un triennio. In questo quadro frammentario ma in apparenza ordinato e destinato secondo le intenzioni di alcuni a ricomporsi con un trionfo di Open Fiber finanche nelle aree nere, in cui gli aiuti di stato sono ammessi solo in presenza di un operatore non verticalmente integrato, la decisione di Telecom Italia di finalizzare l’operazione di separazione della rete di accesso con un’iniziativa di co-investimento rappresenta l’occasione per riflettere sulle prospettive di un riassetto societario delle telecomunicazioni che potrebbe non culminare nel progetto di Rete Unica in perenne discussione e la cui attuazione rimane quanto mai incerta.

È opportuno precisare che l’iniziativa di separazione volontaria dell’ex monopolista, portata avanti con capitali di investitori istituzionali come il fondo KKR e con il contributo degli asset di un vero operatore alternativo con profili di integrazione verticale come Fastweb, trae origine da previsioni normative differenti rispetto a quelle che dovrebbero promuovere un’aggregazione dei due operatori. L’offerta di co-investimento di Fibercop si sovrappone in alcuni casi ai piani di Open Fiber e riguarderà circa il 75% delle unità immobiliari delle aree grigie e nere del Paese entro il 2025, con la fornitura di servizi di accesso all’ingrosso alla rete FTTC e FTTH nel pieno rispetto del modello di equivalence adottato da Tim e successivamente modificato per venire incontro ai rilievi dell’Autorità Antitrust. La natura “aperta” a tutti gli operatori pone l’accento sul giusto equilibrio tra parità di trattamento e incentivo agli investimenti dell’operatore verticalmente integrato. La compresenza di due reti diverse può in apparenza essere interpretata come la duplicazione di un monopolio naturale, da ricondurre ad un unico gestore con il modello della c.d. Rete unica, oppure come il giusto esplicarsi delle dinamiche competitive non più legate al mercato dei servizi al dettaglio, ma anche alle diverse tipologie di infrastrutture in capo a diversi proprietari. Il nuovo Codice delle Comunicazioni Elettroniche prevede inoltre un trattamento premiale per gli operatori verticalmente integrati che attuano il conferimento di una parte della propria rete di accesso ad una newco, con sostanziale riduzione degli oneri regolamentari applicati dalle autorità di settore.

Non è forse questo il fine a quale l’ordinamento Europeo aspira, ossia la progressiva transizione verso un mercato delle telco regolato dal solo diritto della concorrenza ? Il ritorno ad un unico operatore gestore dell’infrastruttura oltre ad azzerare le sinergie derivanti dallo sviluppo di più reti che, come negli Stati Uniti e in altri paesi a competizione infrastrutturale, si ripercuoterebbero nei mercati a valle a favore dei consumatori, rischia di portare con sé una nuova ondata regolatoria che non risparmierebbe neppure un successivo scrutinio di Commissione e Autorità Antitrust per scongiurare un possibile abuso di posizione dominante insito nei delicati equilibri proprietari e nella governance immaginata. L’incertezza e la ricerca di un compromesso che risulti accettabile da entrambe le parti frustrerebbe le ragioni che hanno portato alla nascita di Open Fiber e che ne hanno decretato l’indubbio successo come primo operatore wholesale in Europa. La presenza dell’ex monopolista nella compagine societaria non potrebbe mai collimare con una nazionalizzazione della rete sulla falsariga dell’energia elettrica. Quasi 60 anni ci separano dal 1963 e le condizioni di finanza pubblica suggeriscono prudenza anche ai sostenitori di un intervento radicale di Cassa Depositi e Prestiti. Via Goito in ogni caso manterrebbe un ruolo da protagonista in virtù della sua presenza nel capitale azionario di entrambi gli operatori coinvolti, lasciando in questo modo alle forze del mercato e alla competizione infrastrutturale il compito di coprire quei segmenti delle aree grigie e nere del paese ancora da cablare e concentrandosi sulle aree bianche, nelle quali si accumulano ritardi considerevoli nella tabella di marcia. Come ha più volte sottolineato l’Autorità Antitrust nelle proposte di riforma per la legge sulla concorrenza, il raggiungimento degli obiettivi di Agenda digitale e PNRR dipende più dalla rimozione di quegli ostacoli di natura tecnica e burocratica che rallentano le operazioni di cablaggio che dalla struttura societaria del futuribile nuovo gestore unico della rete. La necessità di sfruttare il patrimonio esistente di infrastrutture passive, specialmente nei tratti bottleneck difficilmente duplicabili in prossimità degli edifici, dovrebbe rafforzare l’imposizione di obblighi simmetrici diretti a tutti gli operatori, utility comprese.

Il modello a concessione inoltre, già sperimentato con successo da Open Fiber, potrebbe essere sostituito in base alle caratteristiche delle varie aree geografiche da un intervento “diretto” per l’assegnazione degli aiuti di Stato. Una modalità simile a quella che vede Infratel costruire reti di proprietà pubblica e basato sul riconoscimento ai co-investitori di diritti d’uso “strutturali” sulle reti di passive rispetto al semplice accesso all’ingrosso sulla singola linea. La scelta di una pluralità di modelli non pregiudicherebbe l’attività dell’operatore wholesale, che la Commissione dimostra di preferire nei bandi ad evidenza pubblica per le zone grigie o addirittura ad individuare come unico soggetto titolato a partecipare in quelli per le zone nere, a vantaggio del quale inoltre il nostro codice delle comunicazioni elettroniche prevede un ipotetico regime tariffario e di remunerazione del capitale di favore. I principi cardine della transizione digitale dovranno comunque uniformarsi alla neutralità tecnologica e al rispetto della concorrenza: valutare tra le diverse tecnologie quella più vantaggiosa a raggiungere i risultati prefissati, sia dal punto di vista economico che da quello delle aspettative degli operatori, indipendentemente dall’integrazione verticale o dal modello all’ingrosso (che non è la panacea per tutti i mali), con un uso combinato di fibra ottica e trasmissione dati wireless come il FWA, a cui favore pende un indubbio rapporto costi benefici nelle aree a fallimento di mercato che sarà ulteriormente confermato dalla diffusione di internet via satellite.

L’intervento pubblico spesso vede i suoi miglior risultati nella rimozione degli ostacoli burocratici che rendono asfittiche le operazioni di cablaggio, con la previsione di termini perentori di durata del procedimento autorizzativo, silenzio assenso, appositi poteri sostitutivi in caso di inerzia degli enti locali e misure di deflazione del contenzioso amministrativo. Infine occorre individuare quale forma dare agli incentivi alla migrazione dei consumatori verso la banda ultra-larga, che sarà il grande tema con il quale tutti gli operatori saranno chiamati a confrontarsi nei prossimi anni.

*Giovanni Maria Chessa, Comitato scientifico Farefuturo